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界面新闻编辑 | 刘海川
近年来，随着城镇化率的不断提升，农村宅基地的闲置问题日益凸显。如何在依法保障进城落户农民宅基地权利的同时，健全宅基地退出机制，盘活利用闲置宅基地已成为当前三农领域备受关注的焦点。
2025年2月23日，新华社授权发布《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》（简称《意见》），这是党的十八大以来第13个指导“三农”工作的中央一号文件。
在农村土地改革方面，《意见》明确，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。
此前在1月22日，中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》中对农户闲置宅基地作出过相关规定：保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。
事实上，“宅基地自愿有偿退出”已历经近十年的试点实践。作为2015年启动的农村土地制度改革的关键一环，其试点成效对土地管理法的修订产生了直接影响。这系列试点旨在探索盘活闲置宅基地，缓解城乡用地矛盾，同时杜绝城里人到乡村买房等“逆城市化”行为。
对于保留宅基地退出与否，国家始终在尊重农户意愿下进行改革调整。界面新闻注意到，早在2014年7月，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》已明确提出了农民土地权益与城镇户籍相分离的改革方向。2021年，经过审议并通过实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》与《中华人们共和国乡村振兴促进法》也进一步重申，“禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件”。
“近年来，尽管宅基地有偿退出政策在多份文件中屡被提及，但在具体实践操作过程中，其进展却显得相对缓慢。”中国社会科学院政治学研究所的副研究员陈明在接受界面新闻采访时指出，相关部门在推进这一政策时采取了较为审慎的态度，并不倾向于进行大规模的迅速推进。
值得一提的是，自2019年中央一号文件起，中央政府在农村宅基地制度改革试点上强调“稳慎推进”。2022年12月23日，党领导人在中央农村工作会议再次强调，推进农村改革，必须保持历史耐心，看准了再推，条件不成熟的不要急于去动。
补偿多样化
2月24日，中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东在国新办举办的新闻发布会上表示，深化农村改革的重点是完善“三块地”的管理制度。其中的第二块地是宅基地。党的二十届三中全会《决定》明确提出，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。要加强宅基地规范管理，依法保障农民宅基地基本权益。
回看宅基地管理制度，其最早可追溯至集体生产时期。自1949年起，宅基地管理制度经历了从农民所有向集体所有转变，流转政策也从允许到禁止再到试点，同时产权状态也从不明晰逐渐走向确权登记颁证，这一系列变迁伴随着宅基地流转试点的不断推进。
自十八届三中全会以来，我国主要推进了两轮农村宅基地制度改革试点。 2015年，首轮农村宅基地制度改革试点在全国33个县（市、区）正式启动，并于2019年底结束。2018年中央“一号文件”强调“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，深化改革试点。2020年8月，“两办”印发试点方案。随后，全国104个县（市、区）和3个地级市启动第二轮农村宅基地制度改革试点，试点期限为2020年至2022年。
界面新闻注意到，新一轮试点涵盖了北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏等多个省份、自治区、直辖市的部分地区。在试点地区，村民的宅基地产权、使用权可以在试点地区范围内直接交易。
在保障农民权益方面，南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙指出，目前，各地形成三种主流补偿模式：一是置换补偿，如浙江嘉兴的“两分两换”，将宅基地换城镇住房，承包地换租金和社保，与天津、上海等宅基地置换方式类似。二是宅基地收储，包括村集体收储（如福建晋江，依据宅基地的地理位置、房屋结构和年龄等因素给予结构化货币补偿）和政府收储（如宁夏平罗县试点）。三是市场化定价补偿，浙江乐清市推出了房地一体转让模式，允许农民在全市范围内的农民集体之间进行宅基地交易。
“此外，还有混合补偿方式，如浙江金湖和江西余江采用货币补偿加住房优惠，浙江德清则允许将退出后的宅基地折算为集体股份，享受长期分红。”钱龙说。
界面新闻还注意到，部分地区按宅基地面积提供购房补贴。此前湖北省鄂州市六部门联合发布通知，鼓励农村居民进城购房。农村居民退出合法宅基地并在“双集中”区域购房的，按宅基地面积给予补贴，宅基地归还村集体复耕复垦。
“总的来说，不同试点地区采用了不同的补偿方式和标准，都在探索中前行。”钱龙指出，目前，法律中还未明确宅基地退出的法定程序、补偿标准、补偿主体等等，因此各地均是先行先试，寻找最适合本地的补偿方式。
退出后的宅基地如何利用？
对于试点中已经退出的宅基地后续利用问题，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员余家林告诉界面新闻，部分试点村庄主要采取了以下几种方式进行处理：一方面，他们会把收储的宅基地重新分配给那些符合申请条件的农户，以满足他们的住房需求。另一方面，这些宅基地也会被列入城乡建设用地增减挂钩项目，通过复垦的方式恢复为耕地，并因此获得相应的指标收益。
界面新闻注意到，作为试点之一的浙江德清县将退出宅基地复垦为高标准农田，种植水稻、蔬菜等，既增加耕地面积，又通过土地流转为农户提供租金收入。2024年7月10日，德清县新安镇负责人在接受德清新闻网采访时表示，“目前我们正在谋划2个万亩方和1个千亩方项目，今年内启动前期政策处理，明年实施工程建设，种上粮食作物，确保通过两年努力，在全镇形成近3万亩高标农田。”
此外，这些宅基地还通过多种方式参与市场运营。余家林举例表示，一些村庄会将闲置的宅基地以入股的形式加入公司，共同开发农家乐等乡村文旅项目，从而带动乡村旅游的发展。同时，有些宅基地也被用于村庄建设，包括后续开发公益事业和公共设施，以提升村庄的整体环境和居民的生活质量。
界面新闻梳理相关试点宅基地利用现状发现，安徽黟县西递村改古宅为民宿，保留徽派特色，吸引游客，带动就业；江苏昆山周庄镇整合宅基地为“乡村创客空间”，吸引电商、手工艺工作室入驻；山东寿光利用退出宅基地建冷链仓库，服务蔬菜产业链，解决储存难题。
对于未来如何高效利用退出的宅基地，余家林表示，“要考虑村庄的基础条件、发展潜力等特征，分类施策。对于城郊融合类的村庄，可以选择将宅基地用于农文旅开放；而对于搬迁撤并类的村庄，则可以选择将其列入城乡建设用地增减挂钩项目进行复垦。当然，也可以根据实际情况综合使用这些方式，因地制宜地进行宅基地的后续利用。”
宅基地改革难点何在？
实际上，在这两轮改革试点中也面临一系列难点。余家林向界面新闻表示，闲置宅基地空间分布呈“多、散、乱”格局，增加了宅基地退出难度和盘活利用的难度。
此外，值得关注的是，目前，农民退出宅基地积极性仍然不高。余家林表示，根据自己所在研究所发起的全国大型农村追踪调查—中国乡村振兴综合调查（简称：CRRS）最新数据显示，2024年，在闲置的宅基地中，受访农户表示愿意有偿退出的仅为25.53%。余家林解释，主要基于补偿标准低，多数农民认为无法覆盖城市生活成本。同时，退出后的社会保障制度衔接不够，担心在城市无法生活。
“仅改革宅基地制度不足以吸引农民进城，需同步完善社保、教育、医疗等配套制度。”钱龙则进一步补充，“尽管许多地方已经推动了相关改革，但往往仅限于给予农民一笔补偿款或提供基本的社保，而忽视了农民所看重的综合权益。农民的现实需求与当前的法律制度供给之间存在明显的不匹配。”
钱龙认为，许多人在城市务工多年却仍保留农村户籍和宅基地，实际上是将回到农村作为自己最后的退路。
资金缺乏也是阻碍宅基地改革的原因之一。余家林表示，村庄只能以村集体经济组织的名义对退地者进行补偿，补偿资金主要来源于集体自有资金、政府补贴拨款，“但实际上，农村集体经济组织自身的经济实力相对薄弱，因此，无法在推动宅基地退出工作中给予农民足够的补偿资金。这也直接导致了农民所收到的补偿标准偏低的情况。”
钱龙也谈到了目前宅基地制度改革面临的这类问题。他称，在推广宅基地退出等类似政策时，地方财力不足是一个重要的问题。如果要求政府给农民提供补助，那么在财政压力较大的地区，尤其是欠发达地区，这种补助可能难以兑现从而导致政策难以持续。
钱龙指出，从15年开始的“三块地”改革到现在已经近十年了，我们可以看到这些试点经验并没有完全向全国推广。这主要是因为不同地区的经济条件、社会环境和政策执行力度等因素存在差异，导致试点经验在不同地区的适用性有所不同。因此，在推广类似政策时，需要充分考虑地区差异和各地实际情况，制定符合当地特点的政策措施。
界面新闻注意到，为解决宅基地退出中的资金来源问题，部分试点地区已经进行了有益尝试。例如：浙江义乌推行“集地券”模式，将退出宅基地复垦为农业用地，换取建设用地指标，用于抵押贷款或交易。
值得一提的是，宅基地市场流转范围受限也是目前制度改革的难点之一，通常仅限于本村内部。余家林指出，流转范围小会导致宅基地价格无法充分反映真实价值。
不过，一些试点地区正探索宅基地县域内流转。界面新闻此前报道，第一轮宅基地制度改革中，湖南浏阳曾允许宅基地使用权县域内流转。第二轮改革试点启动前，2022年6月，浙江绍兴柯桥区峡山村举办宅基地拍卖会，绍兴市内有宅基地资格者均可竞拍。此次竞拍会共有15块宅基地总面积13429.3平方米，竞拍累计金额高达576.8万元。
强化多元安置保障
如何才能进一步完善宅基地自愿有偿退出机制？余家林提出，要完善宅基地退出程序制度，首先需确保程序正义。包括事前了解农民意愿、宣传政策，事中保障农民参与、自主选择补偿方式，事后监督信息公开、回应农民诉求。
其次，优化退出激励约束机制。余家林建议，制定区片综合补偿标准，丰富补偿方式，比如利用货币补偿、入股分红、集中安置、产权置换、养老医疗等后续社会保障制度等，给农民提供更多可选择的补偿方式，最大程度地尊重农民意愿。对于“一户多宅”问题，采取有偿退出或有偿使用制度。同时，建立宅基地资格权保障机制，允许农户选择部分退出，保留重新申请宅基地使用权的权利。
余家林还建议扩大市场交易范围。他提到，香港中文大学（深圳）人文社科学院陶然教授在新著《人地之间》中提到的一个观点具有很强的借鉴意义，简而言之，是对标城镇国有用地，以渐进方式推动农村土地国有化，保障农民的农地和宅基地使用权，在此基础上，逐步推动使用权市场化交易和流转。
钱龙则建议，需要形成一个动态的补偿机制。这个机制应结合宅基地的区位、房屋价值、增值潜力以及农民的实际需求，建立本地基准价，并实行浮动调节。
此外，还要强化多元安置保障。钱龙表示，除了给予农民土地补偿外，还应将其与城镇住房安排、就业培训、社保接入、医疗保障以及子女教育等捆绑在一起，进行配套化、系统化的改革。这样可以解除农民的后顾之忧，让他们更安心地退出宅基地。
立法方面，钱龙认为，需修改《土地管理法》及相关法规，明确退出程序、补偿主体、标准等细节，构建法律框架。在推广试点经验时，考虑地区差异，制定针对性政策。
“资金来源上，除政府投入外，应撬动社会资本，鼓励金融创新，如推出‘宅基地退出贷’，甚至建立土地银行等金融机构，提供资金支持。”钱龙说。
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